woensdag 12 februari 2020

Position paper van de Bijstandsbond over evaluatie van de Participatiewet


Op 20 februari houdt de vaste commissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer een rondetafelgesprek over de Participatiewet. Aanleiding voor het gesprek is het rapport “Eindevaluatie van de Participatiewet” (1) van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). De Amsterdamse Bijstandsbond (2) neemt ook deel aan het gesprek en heeft bovendien een “position paper” naar de Tweede Kamer opgestuurd. Hieronder de integrale tekst van dat stuk, waarmee de Bijstandsbond vanuit een visie van onderop forse kritiek levert op het beleid tegen mensen met een uitkering.

Ervaringen met de Participatiewet

Wij baseren dit position paper op de spreekuurervaringen van de Bijstandsbond. We hebben een inloopspreekuur in Amsterdam, waar wekelijks 20 tot 30 mensen komen, maar er bellen en mailen ook mensen uit andere delen van het land. De Bijstandsbond is een basisorganisatie van en door bijstandsgerechtigden en andere mensen met een uitkering, waarbij wij in ons spreekuur en bij belangenbehartiging handelen vanuit het perspectief van de mensen die het betreft.

De Participatiewet is de strengste bijstandswet ooit: sollicitatieplicht, huisbezoeken, tegenprestaties, het verplicht volgen van een re-integratietraject, werken met behoud van uitkering, sancties en nauwelijks ruimte om bij te verdienen. De wet is ingewikkeld, omdat het principe geldt dat steeds als je elders inkomsten of vermogen verwerft, dit verrekend moet worden met de uitkering, of steeds als je naar de mening van de overheid kosten bespaart, dit ook verrekend moet worden met je uitkering. Verder is er de partnertoets die leidt tot diep ingrijpen in het privéleven van veel bijstandsgerechtigden. Maar het SCP meldt: de wet werkt niet. De repressiemachine kleineert en helpt mensen eerder in de put dan naar een baan. De invoering van de Participatiewet ging gepaard met rigoureuze bezuinigingen. Daardoor wordt door de gemeenten op alles beknibbeld: de uitvoeringsorganisatie, de bijzondere bijstand, etc. Dat heeft verschillende gevolgen, die we hieronder uiteenzetten.

Eerst gaan we in op de gevolgen van de ingewikkelde regelgeving en de beknibbeling op de uitvoeringsorganisatie. Steeds als er belangrijke mutaties zijn, zoals scheiding van tafel en bed, een echtscheiding of een verhuizing, of inkomen uit een deeltijdbaan, treden er moeilijkheden op bij de toegang tot de Participatiewet. Er is vaak een periode, die soms lang duurt, waarin geen bijstandsuitkering wordt toegekend, terwijl de betrokkene juist in deze periode door de mutatie voor hoge uitgaven staat. Het duurt vaak zo lang omdat de uitvoeringsorganisatie niet in staat is om op korte termijn de ingewikkelde regelgeving te interpreteren en toe te passen op gecompliceerde persoonlijke situaties en de uitvoeringsorganisatie niet de capaciteiten heeft (kennis, personeel) om alles op een adequate wijze af te handelen.

Het systeem van voorschotten verstrekken werkt niet goed. In de wet staat dat de gemeenten na 4 weken tot 95% van de norm aan voorschotten kunnen verstrekken, maar in de praktijk voeren gemeenten dat vaak niet uit, weigeren ze een voorschot of verstrekken ze maar een klein percentage van de norm. De betrokkene doet dan een beroep op de omgeving, en krijgt geld van vrienden, bekenden en familieleden om de tijd door te komen. Dat levert dan weer moeilijkheden op bij de toekenning van de bijstandsuitkering, of de voortzetting ervan, want de sociale dienst wil bepalen of die giften geen inkomsten zijn en hoe men in de moeilijke periode aan geld gekomen is. De sociale dienst stuurt handhavers op pad, terwijl de betrokkene juist in een moeilijke periode zit, wat veel stress en slapeloze nachten oplevert. Die handhavers vragen je het hemd van het lijf, waardoor mensen zich in hun privacy aangetast voelen en onheus bejegend. En er worden bij de beoordeling fouten gemaakt, omdat men er bij voorbaat van uitgaat dat de betrokkene fraudeert.

De overheid gaat vaak uit van een geïnstitutionaliseerd wantrouwen jegens haar burgers, wat zich uit in opmerkingen en redeneringen van klantmanagers. Het komt voor dat dan de uitkering niet wordt toegekend, omdat niet alle gevraagde bewijsstukken zijn ingevoerd. Of gemeenten melden dat ze op grond van de gegevens niet kunnen bepalen of er recht bestaat op een uitkering. Veel sociale diensten gaan bureaucratisch-ambtelijk en gevoelloos met de situatie om, hoewel de betrokkene geen fraude heeft gepleegd. Hieronder worden enkele van de problemen die voortvloeien uit de combinatie van bezuinigingen, ingewikkelde strenge wetgeving en een geïnstitutionaliseerd wantrouwen jegens de burger nader uitgewerkt.

Verdienen naast je uitkering

Sinds enige tijd mogen inkomsten uit werk tot 6 maanden terug verrekend worden met de bijstandsuitkering. De uitvoering van deze maatregel laat veel te wensen over. Mensen krijgen geen brief met een berekening die ze kunnen controleren en ze moeten uit de uitkeringsspecificatie afleiden dat er inkomsten verrekend zijn.

Bijzondere bijstand

De bijzondere bijstand in veel gemeenten is totaal afgeknepen. De tijd is voorbij dat je voor duurzame gebruiksgoederen, zoals een wasmachine, een koelkast of een stofzuiger, in bijzondere omstandigheden bijzondere bijstand kon krijgen. De betalingen aan bewindvoerders en de eigen bijdrage-vergoeding in het kader van juridische procedures nemen het grootste deel van de bijzondere bijstand in beslag. Er wordt in veel gemeenten standaard gezegd: u kunt van uw uitkering sparen. Maar dat is niet waar. Als je spaargeld opbouwt, dan kom je niet meer in aanmerking voor kwijtschelding van gemeentelijke heffingen en waterschapslasten van tussen de 300 en 400 euro per jaar. Dit bedrag moet je eerst sparen om de heffingen te kunnen betalen. Pas wat je daarboven spaart, kun je gebruiken om duurzame gebruiksgoederen te kopen.

Kostendelers

De kostendelersnorm verdeelt mensen. Ze kunnen niet meer samenwonen zonder negatieve gevolgen voor hun inkomen, terwijl ze toch al krap zitten en elkaar nauwelijks nog kunnen helpen. De overheid         neemt zo zelf maatregelen die de zelfredzaamheid en de participatie die zij zegt na te streven belemmeren. Met name kostendelers die inwonen bij hun ouders en een kind hebben, terwijl de vader afwezig is, hebben het financieel erg zwaar. Ze komen niet in aanmerking voor zorgtoeslag en het kindgebonden budget. De regering wil dit niet veranderen met het argument dat het landelijk om maar 3.000 gevallen gaat. Maar ieder geval is er een teveel, dus dat is een onzinargument. Onlangs is nog een verslechtering in de kostendelersnorm opgetreden. Eerst was het zo dat bij bloedverwanten in de tweede graad de kostendelersnorm niet van toepassing was, bijvoorbeeld bij twee broers waarbij de ene broer voor de andere zorgt. Na een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is dat veranderd en geldt de kostendelersnorm ook voor hen. De kostendelersnorm moet worden afgeschaft. Het stapelen van uitkeringen, het argument waarmee de kostendelersnorm werd ingevoerd, geldt maar in een klein aantal gevallen.

Leven beneden het wettelijk sociaal minimum

Uit de bovenstaande beschrijving blijkt dat de Participatiewet in de praktijk moeilijk toegankelijk is voor velen. Wij denken dat dat tot gevolg heeft dat velen die recht hebben op bijstand of op een aanvulling deze niet krijgen of pas na een lange periode en dat daardoor velen leven beneden het wettelijk sociaal minimum (WSM). Volgens cijfers van het CBS hadden in 2018 in Nederland 526.800 huishoudens een inkomen lager dan 101% van het WSM. Dat komt overeen met 841.800 personen waarvan 182.100 kinderen. Wij hebben het CBS gevraagd hoeveel van die huishoudens beneden het wettelijk sociaal minimum leven en het CBS gaf de volgende cijfers. In Nederland bedroeg het aantal huishoudens in 2018 lager dan 100% van het WSM 399.000. 105.000 huishoudens hadden zelfs een inkomen lager dan 80% van het WSM. Er kunnen verschillende oorzaken zijn waarom mensen leven beneden het WSM. Beschikken over een vermogen boven de bijstandsnorm is zo’n oorzaak. In Amsterdam heeft 38% van de huishoudens met een inkomen minder dan 80% WSM een vermogen groter dan de bijstandsnorm. In de categorie 80-100% van het WSM heeft 11% een vermogen boven de bijstandsnorm. Van het totale aantal huishoudens tot 120% van het WSM heeft 17% een vermogen boven de bijstandsnorm. Ook bij de AOW-ers die geen AIO ontvangen, heeft een klein percentage een vermogen boven de bijstandsnorm.

Dit is duidelijk niet de hoofdoorzaak waarom mensen leven van een inkomen beneden het WSM. Wij denken dat bijvoorbeeld veel ZZP-ers zonder vermogen leven beneden het WSM. Een groot probleem is dat ZZP-ers in sommige gemeenten geen aanvullende bijstand kunnen krijgen. Sommige gemeenten stellen zich op het standpunt dat je ingeschreven staat bij de Kamer van Koophandel als ondernemer en dat daarom geen aanvullende bijstand mogelijk is. Als ondernemer bijstand ontvangen kan in die gemeenten alleen als je gebruik maakt van de BBZ-regeling of werkzaamheden op bescheiden schaal verricht. In andere gemeenten gaan ze er soepeler mee om en is aanvullende bijstand wel mogelijk. Groot knelpunt is ook dat ZZP-ers die aanvullende bijstand krijgen, geen beroepskosten in rekening kunnen brengen. Wanneer je een IOAZ- of IOAW-uitkering hebt of via de BBZ kan het weer wel. Er is nader onderzoek nodig naar de oorzaken waarom mensen leven beneden het WSM, bijvoorbeeld een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de effectiviteit, efficiency en bereik van de Participatiewet, zoals met de AOW ook is gebeurd in het rapport “Ouderdomsregelingen ontleed”.

De Participatiewet heeft ook allerlei gevolgen voor de reïntegratie en de positie van arbeidsgehandicapten. Veel arbeidsgehandicapten voelen zich onheus bejegend, omdat er niets voor hen wordt gedaan om hen bezigheden te geven of aan betaald werk te helpen. Tienduizenden met een beperking zitten thuis.

De kwaliteit van de reïntegratietrajecten is beneden de maat. Bijstandsgerechtigden moeten dikwijls met behoud van uitkering zeer eenvoudige werkzaamheden verrichten in werkplaatsen waar ze slecht worden behandeld en zich vernederd voelen. En de bemiddeling van jobhunters vindt uitsluitend plaats in de richting van flexibele ongeschoolde banen waar eerst ook weer met behoud van uitkering moet worden gewerkt. Het zijn standaard disciplineringstrajecten om “werknemersvaardigheden” aan te leren die alleen maar frustrerend werken. Inhoudelijk houdt het “werk” niets in en er zijn geen op maat gesneden toeleidingstrajecten met scholing en het aanleren van nieuwe vaardigheden. De eisen van de werkgevers zijn het uitgangspunt, qua voorwaarden, en een aanpassing aan de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene vindt niet plaats.

Deze situatie is mede een gevolg van de rigoreuze bezuinigingen op de re-integratie, die een persoonlijke benadering onmogelijk maken. Maar het is ook een gevolg van de manier waarop tegen werkloze bijstandsgerechtigden wordt aangekeken. Klantmanagers, jobhunters en andere bemiddelaars oefenen druk uit op de betrokkene om zich aan te passen aan omstandigheden en voorwaarden waaraan hij/zij door beperkingen vaak niet kan voldoen. Vervolgens wordt de schuld bij de betrokkene gelegd, met als gevolg strafkortingen en onder druk zetten met denigrerende opmerkingen.

De jobcoaches en klantmanagers kunnen vaak niet met uitkeringsgerechtigden omgaan, ventileren vooroordelen, behandelen hen slecht of treden ontactisch op. Of ze delen werkzoekenden onterecht in  bij de categorie mensen met een beperking. Of ze zijn welwillend naar de bijstandsgerechtigden toe, maar zijn zelf gedwongen om mee te draaien in dit systeem. Het is nietszeggend labeltjes plakken. Mensen die op zich gezond zijn en die te maken krijgen met een disfunctionerende sociale dienst, worden op een hoop gegooid mensen met een beperking en krijgen daardoor zelf gezondheidsproblemen, zoals depressies en stress. En mensen met een beperking worden nog zieker dan ze al zijn.

De eisen van de werkgevers op het gebied van flexibele constructies staan niet ter discussie. Hen worden geen verwijten gemaakt. De gemeenten hebben geen beleidsinstrumenten in handen om het personeelsbeleid van werkgevers te beïnvloeden.

Het is bijzonder schrijnend in deze maatschappij dat mensen met een beperking tussen twee vuren zitten bij hun zoektocht naar aangepast werk. Zoals gezegd, aan de ene kant zijn er de werkgevers die mensen niet in dienst nemen en geen rekening met de beperkingen wensen te houden, omdat ze alleen veel producerende werknemers aannemen waarmee ze flink geld kunnen verdienen. Aangepast werk is bijna niet te vinden, en de wanhopige sollicitanten worden niet aangenomen of vallen uit door alle problemen op de arbeidsplaats. Aan de andere kant zijn er de sociale diensten die erop inzet om zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen, zonder resultaat. De sociale diensten zetten bijstandsgerechtigden met een beperking onder druk door te dreigen met strafkortingen. Ze moeten solliciteren naar banen die er voor mensen met een beperking niet zijn, zodat die mensen terechtkomen in moeilijke situaties.

Er zijn veel projecten in het land om werkzoekenden aan werk te helpen. Werkgevers maken afspraken met vakbonden, gemeenten en de rijksoverheid over het aan werk helpen van arbeidsgehandicapten of mensen met een beperking. Wat zijn er de gevolgen van dat het personeelsbeleid van de werkgevers in feite niet is te beïnvloeden? Werkgevers nemen de krenten uit de pap voor een vast contract. Ze nemen bijvoorbeeld geen mensen aan met een psychische handicap, maar wel iemand met specifieke lichamelijke beperkingen die weinig begeleiding vereisen. De resultaten van dergelijke projecten zijn vaag, want ook zonder hulp en projecten stromen mensen vaak uit. Er wordt dan juichend gedaan over de uitstroom in een traject, terwijl de bijdrage van het project aan de kansen op betaald werk gering is. In de praktijk komen arbeidsgehandicapten nauwelijks aan het werk. In de afspraken die worden gemaakt met werkgevers zorgen die ervoor dat ze uit verschillende doelgroepen kunnen putten, bijvoorbeeld de doelgroep migranten naast arbeidsgehandicapten. Dat maakt het voor hen gemakkelijker om de krenten uit de pap te vissen.

Dwangarbeid

Het is af en toe in het nieuws: uitkeringsgerechtigden, meestal mensen met bijstand, die door gemeentebesturen gedwongen worden om in allerlei werkprojecten met behoud van uitkering arbeid te verrichten. En dat soms tot in lengte van dagen, zonder perspectief op een regulier arbeidscontract of reguliere arbeid voor een loon elders. Mensen moeten onder een bijstandsregime vaak ver beneden hun opleidingsniveau zeer eenvoudige werkzaamheden verrichten zonder perspectief op verbetering.

Op de spreekuren van belangenorganisaties en vakbonden komen schrijnende verhalen binnen over misstanden die heersen in de dwangarbeidprojecten. Slechte werkomstandigheden, intimidatie, vernederingen, dreigen met stopzetting van de uitkering als je niet constant naar de pijpen van de werkmeesters danst, en vaak zelfs daadwerkelijke kortingen of stopzettingen van de uitkering voor de meest futiele “overtredingen” van de zeer strenge regels. Schrijnend is dat je in dergelijke projecten vaak niets leert en dat ze op geen enkele manier bijdragen aan je kansen op de arbeidsmarkt. Ook meer in zijn algemeenheid worden soms zeer strenge sancties toegepast, zoals een korting van 100% gedurende een maand, oplopend tot een uitsluiting uit de uitkering van drie maanden. Deze sancties moeten worden afgeschaft.

Wij zijn in Amsterdam en elders samen met andere organisaties in opstand gekomen tegen deze mensonterende omstandigheden en gedeeltelijk met succes. Wij noemen dergelijke werken zonder loon-projecten dwangarbeid, omdat de omstandigheden voldoen aan de definitie van verboden verplichte arbeid en dwangarbeid in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Werken zonder loon moet stoppen. Ook de tegenprestatie is in feite verboden verplichte arbeid volgens het EVRM, omdat dit niet als doelstelling heeft om mensen toe te leiden naar betaald werk.

Voorstellen

Wat moet er gebeuren?

1. Veel voorstellen zijn de afgelopen tijd in rapporten de revue gepasseerd. Door de WRR worden “basisbanen” voorgesteld. De commissie-Borstlap richt zich ook op de onderkant van de arbeidsmarkt. De vele voorstellen en de rapporten blijven echter stilstaan bij dat ene punt: de werkgevers zijn, als puntje bij paaltje komt, in hun personeelsleid volstrekt autonoom. Op die manier worden al die voorstellen een afkoopsom voor werkloosheid. Dat geldt ook voor een basisinkomen. Verder behelzen de voorstellen maatregelen die werken via het prijsmechanisme, waarop de werkgevers moeten reageren. Flexibele arbeid duurder maken bijvoorbeeld, in de hoop dat de werkgevers dan hun beleid zullen bijstellen. Het is sterk de vraag of deze indirecte manier van beïnvloeden via het marktmechanisme echt werkt. De Partij van de Arbeid heeft voorgesteld om aan de ene kant werkgevers te belonen die hun personeel zekerheid geven, en aan de andere kant werkgevers te belasten die de risico’s afschuiven op de werknemers. Zo wordt het veel aantrekkelijker om mensen weer in dienst te nemen. En bedrijven die het goede met hun mensen voor hebben, worden zo niet langer weggeconcurreerd door bedrijven die de werknemers uitknijpen. Aldus dat voorstel.

In onze ogen hebben al deze maatregelen aanvechtbaar effect. Nodig is een hernieuwde discussie over directe beïnvloeding van het personeelsbeleid van de werkgevers door de werknemers, in het kader van een agenda over democratisering van de economie. Verder zouden aanzetten kunnen zijn: herverdeling van de arbeid, arbeidstijdverkorting, vroege pensionering, arbeid naar de menselijke maat, terugdringing van de sociale onzekerheid, en verhoging van de minimumlonen en de daaraan gekoppelde uitkeringen, waarbij het wettelijk minimumloon naar 14 euro per uur gaat. Het bijstandsbedrag is simpelweg te laag, Op initiatief van de FNV loopt er nu een campagne voor verhoging van het minimumloon naar 14 euro per uur. De Bijstandsbond en veel andere organisaties hebben zich bij deze campagne aangesloten. Juist omdat mensen niet kunnen sparen voor bijvoorbeeld duurzame gebruiksgoederen of voor wat dan ook, moet de bijstandsuitkering substantieel omhoog.

2. Wat betreft de sociale onzekerheid: oppositie en regering discussiëren over een meer algemene verzekering tegen arbeidsongeschiktheid. Iedereen die werkt, zou steun moeten krijgen als het even tegenzit. Het moet niet uitmaken of je liever als zelfstandige aan de slag gaat of meer hecht aan een vast contract. Waar het om gaat, is dat alle werkenden moeten kunnen rekenen op een goed pensioen én een verzekering tegen arbeidsongeschiktheid. Volgens ons moet deze nieuwe volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid niet alleen gelden voor werkenden, maar voor alle inwoners. Dus ook voor bijstandsgerechtigden. Veel bijstandsgerechtigden zijn arbeidsongeschikt en kunnen niet werken. Dat heeft ook het SCP geconstateerd. Zolang die verzekering tegen arbeidsongeschiktheid er niet is, moeten die mensen met rust worden gelaten. Het opjaagbeleid van nu moet stoppen.

3. Wij pleiten voor een sociale bijstand, waarbij mensen niet worden gestraft voor werkloosheid, maar ze met vertrouwen worden behandeld en waarbij werken loont. Geef bijstandsgerechtigden meer rechten om te kunnen onderhandelen met de diverse partijen. In plaats van dwang en rechteloosheid die misbruik in de hand werkt. Geef mensen de mogelijkheid om zich te verdedigen. In dit kader pleiten wij ook voor afschaffing van de sollicitatieplicht. Veel bijstandsgerechtigden willen graag werken, de sollicitatieplicht is overbodig. Geen werken zonder loon en geen dwang op het gebied van een tegenprestatie, dat is wat we willen. De bezuinigingen van 2015 op de reïntegratiebudgetten moeten worden teruggedraaid. Voorzover reïntegratietrajecten worden uitgevoerd, moet dat gebeuren met instemming van de betrokkenen, gezamenlijk met hen, dus geen van bovenaf bedachte projecten waarbij vervolgens mensen in die projecten worden geduwd. Vaak passen die van bovenaf bedachte projecten niet bij de mensen en sluiten die niet echt aan op de gevraagde kennis en vaardigheden op de arbeidsmarkt. Sociale ontwikkelbedrijven kunnen de functie         van de vroegere sociale werkplaatsen overnemen.

4. Ondanks bovenstaande volksverzekering tegen werkloosheid zal bijstand nodig blijven als laatste vangnet voor mensen die in de andere regelingen buiten de boot vallen, bijvoorbeeld vrouwen die te maken hebben met een echtscheiding. Dat moet echter een andere bijstand worden dan nu. Geen kostendelersnorm, en verruiming van de mogelijkheden om een opleiding te volgen.

5. Als basis voor de ontwikkeling naar een socialere bijstand moet er een onderzoek komen naar de oorzaken van het feit dat honderdduizenden beneden het wettelijk sociaal minimum leven, bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer.