Op 1 januari 2013 werd de Fraudewet
ingevoerd, officieel de Wet Aanscherping Handhaving- en Sanctiebeleid
genoemd. Met het Boetebesluit werkte staatssecretaris Jetta Klijnsma de wet in
de praktijk verder uit. De regelgeving is bedoeld om met strenge straffen en
boetes fraude in de sociale zekerheid te bestrijden, maar in werkelijkheid komt
het vooral neer op het treiteren en criminaliseren van uitkeringsgerechtigden. Er
is flink wat ophef ontstaan over de Fraudewet en het Boetebesluit, omdat de wet
krakkemikkig in elkaar blijkt te zitten, het besluit op sommige punten in
strijd is met andere wetgeving en er geen enkele afstemming heeft
plaatsgevonden met het strafrecht.
Diverse rechters hebben gehakt gemaakt
van de beslissingen die uitvoerende organen op het gebied van sociale
zekerheid, zoals de gemeenten, het UWV en SVB, op basis van de frauderegels
hadden genomen. Het UWV blijkt zelfs alle rechtszaken sinds 1 januari 2013 te
hebben verloren waarin boetes op grond van de Fraudewet aan de orde kwamen.
Ook gemeenten kregen van de rechter vaak
ongelijk. Op 24 november kwam de Centrale Raad van Beroep, de hoogste rechter
op het gebied van sociale zekerheid, met een principiële uitspraak over de
uitvoering van de Fraudewet. En gisteren leverde de Nationale Ombudsman met het
rapport “Geen fraudeur, toch boete” (1) een vernietigende kritiek op de wet.
Het UWV liet daarop weten dat men gaat stoppen met het opleggen van boetes totdat
de wet door de beleidsmakers is aangepast. Maar men gaat helaas wel door met
het innen van boetes die al eerder waren opgelegd.
Absurditeit
Het boetesysteem van de Fraudewet en
het Boetebesluit deugt van geen kant. Uitkeringsgerechtigden zijn verplicht om
informatie over hun levensomstandigheden door te geven aan de
uitkeringsinstelling. Maar de frauderegels maken daarbij geen onderscheid
tussen schuld en opzet aan de ene kant en geen verwijtbaarheid aan de andere
kant. Volgens die regels moet in feite elke schending van de inlichtingenplicht
door de uitkeringsgerechtigde, om welke reden dan ook, opgevat worden als een
vorm van fraude. Bij de inlichtingenplicht gaat het erom dat de
uitkeringsgerechtigde alle informatie doorgeeft die van belang kan zijn voor
het recht op een uitkering. Maar wanneer is iets van belang voor dat recht? Hoe
moet dat worden bepaald? Wat valt er allemaal onder de inlichtingenplicht? Het
blijkt te gaan om een vaag gebied waar de uitkeringsgerchtigde steeds weer het
nadeel van de twijfel krijgt en de uitkeringsinstelling het voor het zeggen
heeft.
Laten we bijvoorbeeld eens het begrip
“gezamenlijke huishouding” nemen, dat een belangrijke rol speelt in de regels
van de bijstandsuitkering. Het is uitermate lastig om precies te kunnen
vaststellen wanneer sprake is van zo'n “gezamenlijke huishouding”, op grond
waarvan de bijstandsuitkering zou moeten worden verlaagd of zelfs stopgezet.
Het kan gaan om kleine details. Stel dat twee mensen nooit bij elkaar
slapen, maar de een overdag wel zes dagen per week thuis bij de ander is. Er
kan dan sprake zijn van een gezamenlijk huishouden, maar dat hoeft niet. Dat is
namelijk afhankelijk van een heleboel feiten en omstandigheden. In 2013
leverden allerlei ouderenbonden veel kritiek op het begrip “gezamenlijke
huishouding” in de AOW. Ze vroegen om duidelijke criteria, maar de
staatssecretaris verwees louter en alleen naar de wetgeving. Nadat Klijnsma
onder druk werd gezet, gaf ze aan dat er volgens de AOW-regels nooit sprake is
van een gezamenlijk huishouden, als beide personen over een eigen huis
beschikken en ook eigen lasten betalen. Daarbij maakt het niet uit of de
personen dan de hele week bij elkaar zijn. Maar voor de bijstand gelden weer
andere regels.
Een ander voorbeeld. Een bijstandsgerechtigde
mag 28 dagen met behoud van uitkering naar het buitenland. Stel dat een
bijstandsgerechtigde in een grensstreek woont en een vriend of vriendin in
België heeft. Hoe vaak mag hij of zij die persoon dan bezoeken en daar
overnachten? In principe helaas maar 28 dagen. Bedenk dat de
bijstandsgerechtigde alles moet melden wat van belang kan zijn, niet alleen wat
van belang is. De bijstandsgerechtigde is dus al in overtreding als hij of zij
iets niet meldt dat van belang kan zijn, zelfs al heeft het geen gevolgen voor
de uitkering. Ook al heeft het geen gevolgen, dan nog krijgt de
bijstandsgerechtigde in dat soort gevallen een waarschuwing opgelegd en bij de
tweede keer een boete van 150 euro. De absurditeit van dit fraudebeleid bleek
bijvoorbeeld uit het geval van een uitkeringsgerechtigde die bij het UWV 32
cent te weinig inkomsten had opgegeven. Hij kreeg toen de standaardboete van
150 euro opgelegd.
Brandmerken
Wie wil voorkomen dat hij de
inlichtingenpplicht mogelijkerwijs gaat schenden, zou talloze dagelijkse
gebeurtenissen in zijn leven moeten gaan melden aan de gemeente of het UWV.
Bijvoorbeeld: “Ik ga nu eten bij mijn broer”. Dat kan immers van belang zijn
voor de uitkering. Je weet het maar nooit. Of: “Ik heb als
verjaardagscadeau twintig euro van mijn zus gekregen”. Of: “Een goede vriend
van me heeft me een tweedehands fiets gegeven”. Het zal duidelijk zijn: de
frauderegels zijn volkomen doorgedraaid, voeren de repressie tegen
uitkeringsgerechtigden flink op en tasten hun recht op zelfbeschikking en een
menswaardig bestaan nog verder aan. De regels scheppen voor
uitkeringsgerechtigden veel onduidelijkheid en vooral ook veel onzekerheid.
Uiteindelijk is het helemaal niet de bedoeling van de beleidsmakers dat
uitkeringsgerechtigden de frauderegels braaf naleven. Want als alle
uitkeringsgerechtigden die regels strikt zouden gehoorzamen en dag in dag uit
allerlei zogenaamd relevante informatie zouden doorgeven aan de
uitkeringsinstellingen, dan zou de uitkeringsbureaucratie hopeloos vastlopen.
Wat beleidsmakers in feite voor ogen
hebben gehad met het fraudebeleid, is om uitkeringsgerechtigden nog meer het
gevoel op te dringen dat ze altijd wel het risico lopen om als fraudeur
gebrandmerkt en beboet te worden. Want de Fraudewet en het Boetebesluit maakt
van elke uitkeringsgerechtigde in principe een fraudeur. Zo is het fraudebeleid
een extra middel om uitkeringsgerechtigden op te jagen en uit de uitkering te
duwen. De politici hebben er dan ook heel bewust voor gekozen om het begrip
fraude in de Fraudewet en het Boetebesluit te laten afwijken van wat daar in
het dagelijkse taalgebruik onder wordt verstaan. Zodra uitkeringsgerechtigden
de inlichtingenplicht schenden, komen ze volgens de frauderegels te boek te
staan als fraudeur, zelfs als hen niets valt te verwijten.
Maximumboetes
Volgens de Fraudewet kunnen er boetes
worden opgelegd tot aan bepaalde maximumbedragen. Die bedragen mogen dus ook
lager uitvallen. Maar in het Boetebesluit zijn die maximumbedragen doodleuk als
standaardbedragen opgenomen. In de praktijk
blijken uitkeringsinstellingen structureel de hoogst mogelijke bedragen
op te leggen. Flink wat uitkeringsgerechtigden die werden getroffen door dit
soort maximumboetes, hebben rechtszaken tegen het UWV of de gemeente gewonnen,
omdat de rechters bepalen dat uitkeringsinstellingen moeten toetsen aan de
zwaarte van de overtreding, en of de opgelegde straf evenredig is aan de
overtreding, bijvoorbeeld wat betreft verwijtbaarheid. Gemeenten en het UWV
deden dat niet, want ze kwamen standaard op de proppen met de hoogst mogelijke
straffen.
De Centrale Raad van Beroep heeft met
zijn uitspraak van 24 november de hele boetewetgeving op zijn kop gezet. De
kern van het lange juridische betoog van de hoogste bestuursrechter is dat de
begrippen opzet, schuld, evenredigheid en proportionaliteit deel moeten
uitmaken van de beoordeling door de uitkeringsinstelling. De 100 procent boete
is van de baan. De bestuursrechter heeft in plaats daarvan een eigen soort
boetestelsel gecreëerd en passeert daarmee Klijnsma en haar Boetebesluit. Maar
uiteraard staat ook de bestuursrechter onder de politieke druk om het leven van
uitkeringsgerechtigden zo zuur mogelijk te maken. De Nationale Ombudsman
adviseert in zijn rapport om de boete bij schuld op 10 procent van het
benadelingsbedrag te stellen. Maar de Centrale Raad stelt een maximum van 50 procent, wat men
niet nader motiveert. Als de bestuursrechter een lager percentage had
gehanteerd, dan had politiek Den Haag ongetwijfeld moord en brand geschreeuwd
over rechters die op de stoel van de wetgever gaan zitten. Het valt te
verwachten dat Klijnsma en de Tweede Kamer nog gaan debatteren over aanpassing
van de frauderegels, waarbij gevreesd moet worden dat de essentie van de
belachelijke Fraudewet overeind zal blijven.
Piet van der Lende
Noten
Geen opmerkingen:
Een reactie posten